要闻：我国公立高校投入模式：变迁、拆析与思考

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摘要:经费筹措在公立高校建设中具有重要作用。 在时间上，将中国公立高校的投入模式分为“政府全额出资、多元筹资探索、扩大招募后的重新调整、特色展开和“提问插件+国际化的迅速发展”5个阶段，整理各阶段投入模式的具体副本。 从经济增长诉求、管理思想指导、财税制度变革和高等教育规模扩张四个方面分析投入模式变化的原因，探讨我国公立高校目前投入模式中存在的问题，并提出相应的政策建议。

关键词:公立高中投入模式； 教育管理

我国公立高校经费筹措已经形成了政府主导、社会力量多元投入的结构[1]资金投入在总量、充分度、多样化和公正性等方面充分体现。 并形成了包括提高国家奖学金资助力、扩大国家补助金资助范围、优化国家补助金制度在内的学生资助体系，教育的公正性得到了大力保障，国内外广泛认可。

根据教育部的统计数据，1949年，全国202所大学的在校学生为11.65万人，高等教育的总入学率不足0.5%。 年，全国普通高校达2，663所，在校总规模达3，833万人，高等教育总入学率达48.1%，[2]经费总投入达12，013亿元，学生平均教育经费总支出达36，294元[3]。 高等教育的供给规模和生均经费的充足度得到充分保障。

投入模式的变迁

我国公立高校的投入模式受经济增长和管理制度等因素的影响，在不合并期表现出不同的优势。

1.1949年—1985年:政府全额出资

1949年中华人民共和国成立后，政府接管了旧中国的国立和私立高中，1952年基本实现了大学的公立化，大学投入了政府财政资金的全助成型。 学生不需要缴纳学费，政府提供金额和援助范围不同的人民补助金补助生活。 财政资金使用“基数+增长”模型。 也就是说，以上一年度的教育资金为基数，加上预算期间的调整部分，计算预算期间的合计。 在具体实施中，出现了大学增加支出获得第二年增资的现象。

2.1986年—1998年:多筹资探索期

1986年，国家教育委员会和财政部发布了《高等学校财务管理改革实施办法》，高中年度教育事业费预算由主管部门根据国家总投入不同的科类、层次、地区情况，用综合定额增加特别补助的方法确定，即“增加基数” 其中，综合定额部分主要由政府主管部门根据定额标准和学生人数的评定发放，专业补助补充“综合定额”，财政部门和教育部门根据国家政策的指导和学校的特殊需要评定发放，第一是学科建设经费、中长期教师队伍的培训建设 [4]

在财政外筹资方面，《中国共产党中央关于教育体制改革的决定》提出“高等学校有权在计划外委托培养学生和招募自费生”和“国家支付的基础设施投资和经费有具体安排的权利”。 有权利用自筹资金”等规定。 1989年，原国家教育委员会等三部委共同发表的《关于普通高等学校学费征收和住宿费的决定》正式确立了大学的学费制度。 随着自费生、委培生等计划外的高学费学生数的增加，形成了计划内的低学费学生、不支付学费的师范、农林等专业学生和大学的学费三轨道制。 [5]1993年，国务院颁布的《中国教育改革与快速发展纲要》提出的“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”进一步确定了多元筹资思路，1995年的《中华人民共和国教育法》和1998年的《中华人民共和国高等教育》 [6]但是，这种模式在实施初期不可避免地会引起一些问题，1996年《高等学校的进款管理暂行方法》指出“学费标准根据年均教育价格的一定比例来明确”，同时指出“高等学校的学费是年均教育培养价值” 具体比例要根据经济的快速发展状况和大众的负担能力逐步调整”，1997年基本完成公务高校招生工作以筹集钱符合轨道。

3.1999年—2008年:扩大招聘后的重新调整

随着改革的深化，对高校人才供应量提出了更高的要求，但国家财政负担比较重，为了补充学业资金增加学杂费的指责很多，必须探索其他比较有效的投入途径——调整筹资方法+银行贷款

1998年，国务院颁布的《关于调整拆迁部门所属学校管理体制的决定》把许多中央高校设在地方，使省级政府成为高等教育支出责任的首要承担者。 随着公立高中的扩大，各级财政资金和学费的增加也难以应对。 对此，教育部于1999年开始改善学生支援系统，同年，中国人民银行、教育部、财政部共同发表了《国家补助金相关管理规定(试行)》，初期的国家补助金制度来自政府补助金的部分利息。 2000年，各大学开始建立“绿色频道”，对家庭经济困难的新生先办理入学手续，入学后判断家庭经济状况后再资助。 2007年，国务院发表了《关于建立普通本科大学、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，扩大了国家助学资助方面和资助力，与国家助学贷款制度并行，形成了比较完整的大学生资助体系。

关于公立高校允许通过银行贷款的问题，教育部部长陈至立在教育部2000年度教育工作会议上的谈话中要求利用银行贷款加大校园改造和建设的力度，大大改善学校的教育、体育和基础设施。 [7]从此金融贷款成为大学融资的重要和主要渠道，随着大学规模的进一步扩大而加剧。 [8] 2004年，为了抑制高校贷款的过度扩张，教育部出台了《关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知》，建立了下属高校的银行贷款审批制度。 此后，江苏、安徽、河北等省也管理着本省高校银行贷款，但郧大光教授课题组( 2006年)的调查显示，中国公立高校贷款规模依然达到了2，000亿元~ 2，500亿元[9]年末。

4.2009年-年:扩大特色

2008年，为了进一步规范公立高校的投入管理，财政部、教育部发布的《关于完全中央大学预算资金制度的通知》指出，“改革的总体思路是:完全支持系统，强调大学的功能。 细化综合定额，稳定体现学校差异的特别投资，确定支持点。 增加绩效资金，建立激励机制”，在具体操作中，项目资金比例提高，参考大学绩效筹集资金。 然后，越来越多的社会资源转化为育人资源，着力构建大学和实务部门、科学研究院和领域公司合作培养人才的比较有效的机制。 从2010年开始，教育部推出了卓越工程师、卓越信息人才、卓越法律人才、卓越农林人才、卓越医生等教育培养计划，取得了良好的效果。 研究型大学普遍重视国家级科研项目的申报和科研成果的转换。 降低支出压力，转移风险，提高资源配置效率，一点大学结合自身资产和特色功能，选择一些基础设施和校外单位共同经营，另一点地方大学观察培养当地产业所需的特色人才，同时进行相应的咨询训练 2009年以来，政府投入比例上升，开始持续增加，学费增加速度恢复到10%以下，学杂费收入所占比例持续下降，[10]强调了特色的扩大作用。

5 .年以后:提质插件+国际化迅速发展

这一时期财政资金的管理方法强调了复杂的增效和规范的提出，并且为了促进“双一流”建设和“一带一路”建议的推进，大学开始标志海外筹资经验:努力募捐，不仅提高产业联系，而且涉外学校的经

年，财政部、教育部印发了《关于改革完全中央高校预算资金制度的通知》，目标是完全基本建设支出、减少重复项目支出、优化项目配置。 同年公布的《教育部直属高校关于财务管理指导责任严格的财经纪律的几点意见》也确定了“健全财务管理体制和运行机制……规范内部财务管理体制和运行机制”。 教育部《关于改革完全中央高校预算资金制度的通知》提出:“第一是用要素、标准、政策等方法科学合理地分配资金，促进大学客观公正竞争。” 年，财政部颁布了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报告》，为构建统一、科学和规范的新政府会计制度奠定了基础。 [11]

年，国务院《统一推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》的颁布，为国内要点大学提供了对海外名牌大学的资金起点，学习了海外大学先进募捐和产学结合经验，提高了利益相关者的满意度和反馈可能性。 贯彻“一带一路”倡议，促进了中国公立高校留学生人数的增加和中外合作办学项目的扩大。

目前，我国公立高校筹资仍占财政和学费收入的80%以上，其他融资模式逐步增长，第一种表现为财政投入为主，中央、地方分担资金，地方为主[12]，整体占有率上升到60%以上 其次，大学的学费水平基本稳定略有提高，整体占有率略有下降。 三是高校ppp (在公共服务行业宣传政府和社会资本合作)融资模式发展得更快四、校企合作深化，科学研究转变、订单培养、咨询服务等多种玩法，大学知识和知识资本之金 五是社会捐赠热情增强，毕业生和公司大额捐款数量明显增加六、其他筹资渠道不断创新。 例如，利用外汇储备筹资、教育信托、融资租赁实验室，利用股票市场、债市等资本市场渠道。 [13]

投入模式变化的原因

1 .经济增长的控诉

经济增长决定了高等教育的投资总量越来越高。 经济转型、产业升级、社会文化水平的提高促进了高端人才的诉求增长，良性循环继续提高高等教育服务的质量、量的诉求，因此必然需要持续提高资源投入。

教育市场全球化的迅速发展决定了未来的经费竞争将会加剧。 另一方面，世界一流大学的竞争不断增长，需要稳定的经费保障，[10]如何在主流资金渠道投入不足的情况下也有必要进一步探索有效的运行。 另一方面，随着全球化的发展，世界高等教育市场的融通和竞争越来越激烈，我国公立高校的收入面临着越来越多的不明确性。

2 .管理思想的引导

科教兴国战术决定了政府对大学经费投入的基本增加。 自1999年首次提出科教兴国战术以来，教育对国家生产和社会进步的核心推动作用反复得到肯定。 年，他提出了财政教育经费占GDP4%的目标，为保障教育支出的基本稳定奠定了基础。 应该观察的是，增强大学的自主权伴随着大学加大财政外经费的诉求。 从1985年教育体制改革开始，大学的自主权不断加强，但随着大学功能和社会影响的扩大，大学对社会资源的多元性、广泛性和稳定性的诉求提高，对财政外经费的诉求增加。

3 .财税制度变革

作为公立高校收入最重要的部分，财政资金的充足性、对国家事业部门的审计强度影响大学主体收入的规模。 财政投入多少高等教育，中央还是地方提供财政资金，与各大学可以分配的“蛋糕”总量有关。 中央财政只负担全国大学财政投入的5%，但地方财政需要负担全国大学投入的95%。 大部分地方大学的财政收入规模相对较小。 另外，对大学支出的制约程度影响着大学筹资的积极性和难度。 公立高校财务管理必须服从国家事业单位的预算执行效率和新闻披露的管理，这些是关系到大学收入资金“良好支出”的问题。 大学正在寻找自由度更高的资金，一些公司的投资和捐赠也想乘坐政府的“私家车”，让政府享受作为主要投资者的“溢出”的利益。 另外，财税制度的改革直接关系到居民的收入，决定其支付和捐赠能力。 例如，个人和公司所得税的调整实际上会增加居民的净利润。 另外，《中华人民共和国慈善法》对个人和公司捐赠行为的免税细则的调整也影响了公司和个人的捐赠倾向。

4 .扩大高等教育规模

高等教育规模的扩大需要基础设施、师资、物流等相应资源的支持，是大学投入增加的直接原因。 1949年—1957年，年平均入学人数不足10万人，教育部资金可以维持，但从1958年扩大招募开始，教育部必须把一部分大学分发给其他部委共同维持。 1977年高考重新开始后，高校招生数量的迅速提高也使管理部门探索其他筹资途径1999年的扩大，需要地方政府的资金和学生学费的支持后期高等教育的累积规模扩大，相关管理部门和大学共同稳定多样

现在存在的问题

在总结我国公立高中的投入成绩的基础上，以下几个方面的问题也应该得到充分重视。

1 .培育价格计量不正确

“培养学生的社会劳动包括物化劳动和生劳动，其货币表现为培养学生直接间接由社会和受教育者个体支付的所有费用”[14]。 现在这些培育价格的估计是合理的，不正确的。 具体表现有两点:一是需要增强生均总价格计算的合理性。 地区、专业、名声及就业质量高等教育在培养价格上存在差异，需要更确定更细致的计量。 二是各利益相关者的分担比例不正确。 国家、地方政府、个人和公司在不同的专业、培养阶段和质量上利益不同，其投入分担模式应该有确定和区分度、合理公平的区分标准。

2 .绩效和问责机制还不牢固

在绩效问责方面，政府对学校预算的评价和监督管理能力不足，直接资金投入不合理。 政府对大学预算执行的评价指标不是“预算执行效率”，而是“预算执行率”。 在实际运行中，大学往往在没有效率的年末突击花钱，不管有没有资金浪费。 [11]另外，“基本支出预算资金和项目支出预算资金”模型在项目支出大的情况下，存在项目资金没有客观标准、分配过程和结果没有公开等问题。 虽然现在有偏好意志和相关规范的框架，但在实际运行中判断监督不足，公共说服力不强，很难达到预期的效果。

3 .学校之间的资源差距正在扩大

中国各地区经济快速发展的不平衡对各地区人才专业、结构的诉求程度有差异[15]而且地方政府和教育者家庭的分担和接受能力不同，加之资源转化能力和强度也受到当地经济环境的影响，不同类型的大学多元化筹资

值得注意的是，积分支持的高等教育战术日益扩大了高中之间的资源差距。 无论是改革开放前的要点高校计划，还是“211工程”和“985工程”，还是后期的“计划”和“双一流”建设，我国高等教育要点的快速发展战略一直在持续，有些大学不仅获得了极强的财政特征 这个战术客观上对中国高等教育迅速形成地区间、学校间的“差序结构”起到了促进作用[16]“马太效应”越来越激烈。

4 .捐赠补助体系不完整

近年来，大学得到的社会捐赠迅速增加，但由于经验不足，存在多方面的问题:一是公立大学对捐赠资金的采用没有普遍公开。 捐助者无法充分获得捐赠资金的流动、补助金的发行标准、对捐赠留本基金的再投资情况等消息，是部分公司向海外大学捐赠的重要原因。 二是公立高校缺乏公共筹资平台。。 现在，大学教育基金的95%以上属于非公募基金，不能直接比较社会大众的募捐，筹资的效率效果大幅下降。 三是对当前大学捐赠行为的伦理约束不明确。 多笔大额捐款是一个长时间的项目，如何防止“承诺不捐款”的现象尚不清楚。 捐款的来源是否具有政治目的和合法合规性也需要监督。

政策建议

1 .完全高校培养价格报价模型

建议参照大学业绩水平、专业就业等方面的情况，制定更有说服力的总价格估计体系。 采取许多协议的模式明确分担比例。 引进市场机制，为不同项目提供更高精度的预算和权利责任清单，共同探索和完全投入系统。

2 .均衡差异化迅速发展

政府筹资机制作为第一收入途径需要更明确的指导。 必须进一步确定差异化快速发展的方向。 正视各大学在资源禀赋、地理位置和生源条件等方面的差异，建立了多样准确的绩效评价标准，逐渐消除了大学层固化同质化的快速发展趋势。 特别值得注意的是，为了促进高等教育均衡的迅速发展，多渠道增加中西部大学的经费补助。 中西部对财政资金的依赖程度更高，尤其要加强对这些地区高水平教师、毕业生的专业援助，减少人才流失，用人才巩固产业，合作推进当地经济建设。

3 .优化资金业绩判断系统

要细化重视生产和效率的指标体系。 建议借鉴国外经验，将毕业率、转学率、教职员从业量、资格考试合格率、学位获得者、毕业生配置率、总学时、入学标准和措施、委托项目数和水平等纳入业绩评价指标。 [17]在资助业绩判断的事业中，必须确保判断过程的公正和透明。 为了判断具体程序的执行，充分保证利益相关者的知情权，必要时让代表参加。 建议重视判断的结果，提高判断结果对资助的影响。 判断实践建议适当部署第三方机构的参与。 这体现了绩效判断的独立性和专业性，确保了治理理念和公众参与的更明确的载体，在资金的筹措上设立了“缓冲带”。 可以参考英国资助委员会的相关经验。

4 .完全的内部控制机制和政策支持

从完全大学内部控制的角度来看，必须积极遵守政府对事业单位的财务管理条例。 例如，遵守2008年《关于加强高等学校腐败支持廉建设的意见》对基础建设融资的规范要求，并执行年教育部颁布的《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》，为不同的筹资项目设置防火墙 并建议从优化政府补助政策的角度出发，保障和监督大学筹资单列的相应机制。 例如，在专业资金机构的设立和总审查员制度的设立、慈善捐赠、资产管理和金融防止管理等方面，制定可行的政策指导等。 {作者:徐孝民莫蕾钰，单位:徐孝民系中国矿业大学(北京)党委书记。 莫蕾钰，中国矿业大学(北京)管理学院)

本文是教育计划国通常项目““双一流”建设视角下的高等教育财政资源优化配置研究(项目编号: bfa180066 )”的阶段性成果

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《北京教育》杂志