“三孩新政”下，多位专家发文建议民校招生区域不设限

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作者:北京智信文化产业研究院教育智库报告(摘录)

2021年7月20日,中央“人口新政”公布,决定实施一对夫妻可以生育三个子女政策。8月20日,修订后的《中华人民共和国计划生育法》发布,明确“一对夫妻可以生育三个子女”。截止2022年2月6日,在已公开的30个省区市政府工作报告中,落实“三孩”生育政策和配套措施被列为2022年的重点任务之一。

近日,中国教育发展战略学会执行会长、教育部法律顾问、国家督学孙霄兵,中国宪法学会副会长、北京大学法学院、政府管理学院双聘教授张千帆,中国民办教育协会常务理事、中国教育学会教育政策与法律研究专业委员会常务理事、浙江大学教育学院教授吴华,中国地方教育史志研究会副会长、中国教育科学研究院研究员储朝晖,21世纪教育研究院院长、上海交通大学教授熊丙奇,中国民办教育法律专家、浙江省发展民办教育研究院院长田光成等多位专家学者先后发文,建议在“三孩新政”背景下民校招生区域不设限。

专家们表示,中央《决定》和《计划生育法》明确要“提高人口素质”、“优化人口结构”、“优生优育”、“一体考虑”、“切实解决群众后顾之忧”、“释放生育潜能”、“统筹考虑人口数量、素质、结构、分布等问题”、“国家鼓励和引导社会力量兴办托育机构”。中央有了“人口新国策”,但相关配套措施还没跟上或滞后。

孙霄兵:落地人口“新国策”,要为民办教育解禁

教育部法律顾问、国家督学孙霄兵在《落地人口“新国策”,要为民办教育解禁》一文中说,必须要考虑一个重要问题,即教育特别是民办教育该如何为“人口新国策”更好地服务,从而打消公民的生育顾虑。

孙霄兵指出,“六年一位”挫伤公民生育三胎意愿。近些年来,尽管我们的教育事业有了长足进步,不少教育政策对公民来说也确实是利好,但是,就中考、高考的政策来说,实际上收效并不是很大。再加上有些规定,比如“六年一位”、禁止跨区域招生等,不仅严格限制了民办教育的发展,也使得公民的选择权被大幅度限制甚至剥夺。这将会严重阻碍人口“新国策”的落地。事实上,要满足不同家庭教育孩子的需求,让各阶层的孩子都能拥有适合各自发展的成长途径,办好民办教育格外重要。但是,当前的民办教育却由于各种政策的限制,处在一个进退两难的尴尬局面。

孙霄兵同时认为,禁止民办学校跨区域招生不能绝对化,现行禁止“民办学校跨区域招生”的政策,与“人口新国策”精神也不符。在《决定》和《计划生育法》中,“提高人口素质”、“优化人口结构”、“优生优育”、“一体考虑”、“切实解决群众后顾之忧”、“释放生育潜能”、“统筹考虑人口数量、素质、结构、分布等问题”、“国家鼓励和引导社会力量兴办托育机构”等关键点说明,高品质的、义务教育阶段和高中阶段的民办教育必将成为“释放生育潜能”的重要支点。

因此,孙霄兵说,破除现行《民办教育促进法实施条例》中不符合中央生育国策的规定,如“六年一位”、“审批机关管辖的区域内招生”等,就成为必然。这也正是“以法治为保障”原则的具体落地,将创新理念、改革成果、实践经验转化为法律,保障人民群众合法权益,保障新时代人口工作行稳致远,保障人口发展战略目标顺利实现。禁止民办学校跨区域招生政策不能绝对化,应该也必须要有适当的弹性、灵活性。要遵循家长的选择权,要以人民群众的实际求求为中心。所以,对民办学校的跨区域招生问题,只要民办学校提出申请,一般情况下相关部门都应予批准,而不应绝对禁止。

孙霄兵还建议民办学校理应按实际投资成本收费。民办学校理应按照实际投资的成本制订收费标准,这本来就是与法有据的。只有确保民办教育的收费自主权,至少应该做到按实际投资成本收费,才能确保民办教育的长期健康可持续地稳定发展,也才能确保社会各阶层家庭都能选择心仪的学校。否则,就会极大挫伤社会办学的积极性,也会极大挫伤有条件的家庭生育三孩的意愿。

张千帆:限制民校跨区招生不具合理性

中国宪法学会副会长、北京大学法教授张千帆在《生育政策、民办教育与宪法平等》一文中说,当前各地出台的“六年一位”政策规定,一套房产在6年内只能有1名直系子女在就近学区内入学、3年内只能有1名直系子女在就近初中入学,目的是为了防止“三孩”政策挤兑当地义务教育资源并造成学区房炒作升温,从而既避免学区房频繁易手并控制房价,又减缓优质学校接受学生的压力。虽然许多这类政策都规定了符合国家生育政策的“二胎”例外,但仍然会对生育产生间接的不利影响。事实上,“学区房”本身就是义务教育资源分配严重不公产生的现象。同样作为地方政府承担的公共事业,少数学校师资力量强、教学设施优、考取重点高中或大学的学生多,因而有条件买房的家庭趋之若鹜,造成这些学区房价畸高。如果地方政府对其辖区内的学校平等分配教育资源,本不应该存在“学区房”现象。“六年一位”政策不仅不能抑制房价,反而人为减少优质义务教育资源的供给,从而进一步加剧高质量教育资源的供需矛盾;原来一套房能够满足不止一个子女的教育需求,现在可能需要购置更多的房产来满足同样需求。真正的解决之道在于地方加大义务教育的财政资助,使各学区之间生均教育经费趋于平等,促进不同学区教学质量的平等化。

张千帆指出,即便拥有学区房并符合“六年一位”的要求,子女也不见得能就读于公立学校,因为还有户籍条件等限制。这种现象在京沪两市最为明显,同一学区的学生也分“三六九等”。北京小学入学分为京籍和非京籍学生,京籍学生优先;京籍学生中,又以“政策保障”类学生最为优先。如果一个学区的教育资源不足以容纳全部三类学生,那么非京籍学生甚至部分京籍学生即无法进入相对优质的学校。这种以户籍甚至身份为标准对学生进行不同对待的做法显然构成歧视,严重侵犯了学生接受义务教育的平等权利。

张千帆强调,尽管《民办教育促进法》明确规定民办学校享有招生自主权,这项权利却受到其《实施条例》的限制。第31条规定,实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生;实施普通高中教育的民办学校应主要在学校所在设区的市范围内招生,只有符合省级教育行政部门有关规定的才可以跨区域招生。最近,成都市公布2022年小一和小升初招生政策,要求民办学校不得在成都市外区域招生。近日发布的教育部《通知》强调,民办学校要优先满足所在区县学生的入学需求,不得跨越设区的市招生。如上所述,坚持就近入学、减少优质公办高中跨区域招生计划有助于促进宪法平等,但是限制民办学校跨区域招生则似乎不具备合理性。这样做只能限制民办学校的招生自主与办学自由,削弱民办教育的活力及其弥补公立义务教育不足的作用。《实施条例》和《通知》涉嫌违反《民办教育促进法》的招生自主原则,公立义务教育的资源分配不公和户籍限制更是违反了宪法第33、46条。《实施条例》是国务院颁布的行政法规,显然属于上述备案审查的范围。户籍限制与“六年一位”等措施则通常是以地方政府部门的规范性文件出现,可以通过行政诉讼或行政复议对其进行合法性审查。

吴华:“比例管制”和“招生管制”负面影响人口新政

浙江大学教授吴华在《民办教育政策与国家新人口政策的协调问题》一文中指出,2021年7月20日,国家出台《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》(以下简称《决定》),要求在医疗、生育保障、托幼和入学等方面调整现行相关政策,以保证国家新人口政策的顺利实施。其中第二十条,要求“推进城镇小区配套幼儿园治理,持续提升普惠性幼儿园覆盖率,适当延长在园时长或提供托管服务。推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化,有效解决“择校热”难题。”这为我们审视当前民办教育政策的合理性提供了一个新的视角。

吴华说,国家实施新人口政策以后,优质教育资源相对更加稀缺,家庭对优质教育资源的争夺会更加激烈。因此,增加优质教育资源供给必将成为国家新人口政策建设的重要主题。以往的实践表明,民办教育对于增加优质教育资源供给有两种基本的生成机制。

第一种,是在现有的优质学校之外建设新的优质学校,或者是把现有的普通学校转变为优质学校,这两种模式可以统称为“数量增长机制”;第二种,是让学生找到更合适的学校,即在现有学校不变的情况下,使学生能够受到更好的教育,相当于增加了优质教育资源,可以称为“市场匹配机制”。

两种优质教育资源增长机制相比,由“数量增长机制”产生的新优质学校有明确和客观的观察对象,容易被社会认可,但也意味着较高的机会成本——支撑该优质学校的各种资源难以用于其他学校;而由“市场匹配机制”产生的优质教育资源,只是针对于某个或某些学生而言,虽然并没有新的优质学校出现,但却更接近教育的本质,并且不产生排他性的机会成本,因而具有更为普遍的意义。显而易见,站在新人口政策的立场,目前以“比例管制”和“招生管制”为特征的民办教育政策,极大地伤害了民办教育的优质教育资源生成机制,对国家新人口政策的实施必将产生严重的负面作用。

吴华特别指出法理基础必须协调,一是学生权利平等,二是学生择校自由。因为权利平等,所以,无论学生在公办学校接受义务教育,还是在民办学校接受义务教育,都应该获得同样的公共财政资助,这一点在《义务教育法》有明确规定,但至今没有落实;因为择校自由,所以,公办学校可以地方公共财政的服务对象约束不接受外地学生入学,但是,民办学校在政府对外地学生拒绝提供财政资助的前提下,没有理由对学生进行区域歧视。因此,应该在重新审视当前民办学校招生政策合理性的基础上,探讨民办学校回到“依法自主决定招生的范围、标准和方式”的可能性。民办教育在国家新人口政策中可以发挥非常积极的作用,但前提是政府要认识和尊重民办教育自身的规定性,同时,民办教育政策设计不能脱离国情,需要在国家发展的宏观战略中找到自己的合理定位,与国家新人口政策协调发展。

储朝晖:“六年一学位”与上位政策相违

中国教育科学研究院研究员储朝晖在《积极生育需要增强教育的选择性助推 》一文中指出,世界各国生育率变化趋势显现出的特征表明,生育率随经济社会发展水平的提高而下降,与个体在社会中生活的自主选择空间大小直接相关,自主空间很大的时候生育率就会较高,减小就会下降,增大个体自主性就会有一定的程度的回弹。生育与社会发展之间的关系极为复杂,但直接关联的因素主要还是生育成本、生育回报率、未成年人的教育成本、教育选择空间与机会、就业难度与可选择的空间、生活期望与实际状况、医疗成本与状况。

储朝晖说,目前,有了积极的人口政策,但相关配套措施还没跟上或严重滞后。《决定》明确将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩,但全国多地的2022年入学政策却规定“一套房产在6年内只能有1个直系子女就近在学区内入学”的“六年一学位”,执行这一政策意味着要想生三孩只能每隔6年生一个才能顺利入学,显然与上位政策相违,应尽快调整。

储朝晖指出,《民办教育促进法》规定民办学校享有招生自主权,但《民促进法实施条例》第31条却又规定,“实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生”,“实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生”。这种限制表面看是对民办学校的限制,事实上也是对家长和学生的限制,那些经济条件较好的家庭在“六年一学位”的要求下,子女不能跨区选择学校,在同一学区又难以有学可上,直接挫伤甚至打消其第三孩生育的意愿。

因此,储朝晖说认为,实现积极生育政策亟需协调同步调整民办教育政策。依据《民办教育促进法》,民办学校自主决定收费标准,而一些地方未能考虑实际办学投入和运营成本,主观设定九年义务教育阶段民办学校的学费和住宿费收费标准的上限,使得民办学校入不敷出难以为继,对此需要依据“以法治为保障”原则,杜绝地方政策突破法律底线、高于法律效能的现象出现,才能破解当下各地出现的针对民办教育“有法不依、违法难纠”难题。给民办教育更大的发展空间,就是给民生保障更大的空间,就会因为选择空间增大而在一定程度上减少育龄父母的生育焦虑,释放生育潜能,将有效助推三孩生育政策更有效实施。

熊丙奇:质疑民校“掐尖招生”带动择校热是本末倒置

21世纪教育研究院院长熊丙奇在《办好生育友好型教育,要科学定位民办教育新功能,依法保障民办学校自主权》一文中指出,我国要求所有适龄学生都通过学校教育方式完成9年义务教育,因此,在办好公办教育的同时,必须鼓励民办教育发展,而且,应该从更好地满足受教育者的选择权、差异化需求角度,发挥民办教育的作用。限制民办教育发展,限制甚至剥夺受教育者的选择权,并不能缓解教育焦虑,反而会制造教育焦虑,进而影响生育意愿。也就说是,不管公办教育资源如何充分,都必须发展民办教育,其重要作用是满足受教育者的差异化选择。

熊丙奇说,当前发展民办教育,存在以下问题。一是一些地方以规范民办教育为名,打压民办教育,甚至出现“教育资源已经比较充分,民办教育可以退场”这样的论调。二是存在将民办学校按公办学校管理的倾向,民办学校不能依法享有办学自主权,受教育者选择民办学校,也受到限制。这不但影响民办教育的发展,而且,也很大程度约束受教育者的选择权,一些有条件选择民办学校,也希望孩子进民办学校的家庭,却不能选择民办学校,只能等待摇号结果。而这种做法,在开放三孩政策后,弊端越来越明显。比如,为缓解择校热,各地都在推进义务教育学校“多校划片”招生政策,就是买了学区(学位)房,也不能进对口学校,而需要摇号,对于“多校划片”招生的热门学校,招生实行电脑摇号方式。这带来的一个后果是,一家三个孩子,有可能摇到不同学校,家长怎么接送?有的地方虽然采取人性化方式处理,根据家庭的意愿,让二孩到大孩学校读书,但随着二孩、三孩家庭增多,就难以为继。

熊丙奇强调,解决这一问题的根本办法是,确保所有义务教育公办学校均衡发展,实行单校对口划片入学,取消入学门槛。同时,鼓励民办学校发展,为有需要的家庭提供差异化选择。当前,有不少社会舆论把择校热的责任推给民办学校,质疑民办学校的“掐尖招生”带动了择校热,而这是本末倒置。如果所有公办学校都提高办学质量,会有多少家庭选择民办学校?遏制了民办学校的选择性招生,却没有推进义务教育均衡发展,家长对教育的不满意情绪会增加。

田光成:民办教育解决教育“个体性”有独特条件

浙江省发展民办教育研究院院长田光成在《“三孩”生育政策下,民办教育发展思考》一文中说,随着入学人口的逐年增加,在部分地区,现有保障性公办教育资源的短缺问题将进一步凸显,部分学生必然会分流到民办学校就读,为民办学校的生源提供了一定的保障。另一方面,入学人口数量的增加也带来了教育需求的多样化问题,有着差异化、个性化教育服务需求的孩子也会逐渐增多,也必然会有部分家长不满意公办学校同质化的教育服务,而主动选择能提供差异化、个性化服务的民办学校就读。所以,无论是从解决保障性还是满足多样性,无论是家长和学生被动分流还是主动选择,在客观上都会有利于民办学校生源市场的拓展,对于民办教育的规模发展都会起着重要的支撑作用。

田光成说,一般而言,能够生育三孩的家庭大多数属于中产阶层和富裕阶层的家庭。随着孩子的增多,许多家庭子女教育的观念也会发生显著性变化。教育自身具有多重属性,它在“社会性”和“公共性”之外,作为一种培养人才的重要手段,还具有满足个体家庭和个人需要的“个体性”。如果说其“社会性”和“公共性”体现在“有学上”上面,那么“上好学”则更能体现其“个体性”方面。如何理解“上好学”,第一是提供优质的教育服务,让学生和家长有美好的教育体验;第二是“因材施教”,提供差异化、个性化、特色化的教育服务。如果说公办教育在保障教育的“社会性”、“公共性”、“公益性”等方面有着先天优势,那么民办教育则在解决教育的“个体性”、“多样性”、“差异性”等方面有着独特的条件。

为更好地落实人口新国策,引导更多有条件的家庭积极生育三孩,专家们建议:强化教育新配套,尽快破除“六年一位”、禁止“民办学校跨区域招生”的政策障碍;打破主观设定九年义务制民办学校的学费和住宿费收费标准的上限,不考虑实际办学投入和运营成本的政策壁垒;鼓励和引导更多社会力量兴办包括托育机构在内的优质民办教育,赋予民办教育合法的跨区域自主招生权、九年义务制民办学校按办学成本定价权,以更快地提高人口素质,更好地优化人口结构。

(本文系北京智信文化产业研究院教育智库报告摘录)